从2008年起至今，在中国争议不断的垃圾焚烧，正在演变成一场投资盛宴。

“十一五”的后三年加上“十二五”共八年时间，是中国垃圾焚烧产业的黄金时期——上海环境卫生工程设计院院长张益，近日在上海举行的中国垃圾发电展望论坛上如此预言。

财新《新世纪》从这次会议上获知，目前中国建成和在建的垃圾焚烧厂，总数超过160座；而“十二五”期间规划的垃圾焚烧厂超过200座。也就是说，未来四年垃圾焚烧发电厂的数目可能增加2到3倍。

千亿元蛋糕

增势日益凶猛的垃圾如何处理，是摆在中国各级地方政府面前的难题。

目前，中国每年生活垃圾产生量超过3.6亿吨，其中城市生活垃圾1.5亿至1.6亿吨，约占世界总量的三分之一，并且以年均8％的速度增长。

在垃圾处理方式上，中国以填埋、焚烧和堆肥为主。填埋是目前主要方式，占比近一半；焚烧占比12％左右；堆肥不到10％；仍有30％的生活垃圾未能处理。

张益说，虽然填埋是主要方式，但处理比较初级，而且有占地多、臭气不易控制、稳定周期长、存在污染风险等问题。与之相比，焚烧方式占地小，稳定化速度快，减量效果好，臭气容易控制。对于人口密度大、土地紧缺的大城市来说是一个理性的选择。

中国城市环境卫生协会技术咨询中心总工程师施阳告诉财新《新世纪》记者，当前，中国垃圾处理的主要问题仍是无害化处理能力不足。“十二五”期间，垃圾处理设施建设仍是首要任务。

施阳透露，“十二五”期间，全国将新增处理能力约40万吨／日，新增投资约1400亿元。此外还有一些续建项目需要追加投资，续建投资约300亿元。收运转运约360亿元，存量治理约200亿元，餐厨垃圾约90亿元，垃圾分类约200亿元，监管能力约50亿元。“十二五”期间中国在垃圾处理上的投资高达2600亿元。

业内人士透露，2600亿元大蛋糕中，超千亿元将切给垃圾焚烧发电。

据介绍，国家环保部门内部对于垃圾处理的方向一直有两派意见。一为主烧派，一为反烧派，双方一直僵持不下。

这种局面在2011年4月发生了变化。国务院印发《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，明确指出，土地资源紧缺、人口密度高的城市，要优先采用焚烧处理技术。

此后，各地垃圾焚烧项目纷纷上马，但均低调推进。山东省、浙江省各自规划了20座；福建省规划了17座；江苏省、广东省分别规划了14座和13座。

张益透露，未来上海市将建设11座垃圾焚烧厂，最小的日处理能力800吨，最大的3000吨，加在一起1.6万吨。在上海引起广泛争议的御桥垃圾焚烧厂，日处理能力为1000吨。这就意味着上海还将增加16个御桥垃圾焚烧厂。

按照相关规划，到“十二五”末，中国的垃圾焚烧厂总数将超过300座，日处理能力将达到30万吨，占垃圾处理总量的30％。

显然，在“十二五”期间，中国将迎来垃圾焚烧项目的“大跃进”。

邻避难题

中国选择的这条路，注定不会平坦。目前各级政府正面临两方面的夹击：一边是城市周边堆积如山的垃圾，另一边是居民对于垃圾焚烧的反对声。

据张益统计，从2007年6月北京由于居民反对而叫停六里屯垃圾焚烧厂建设，到2011年1月，全国至少发生了十次因为垃圾焚烧选址引发的群体事件，其中北京市三次，江苏省三次，广东省三次，上海市一次。

“都是经济最发达，居民环保意识最强的地区，也是房地产升幅最高的地区。”张益说。

谈到中国垃圾焚烧污染现状，中国环境科学研究院固体废物污染控制技术研究所所长王琪认为，中国垃圾焚烧发展非常快，但起点低。由于垃圾焚烧的物料差异很大，几乎是来什么烧什么，对于污染控制非常困难。

在兴建垃圾焚烧厂过程中发生群体性事件，不是中国的特例。发达国家和地区将这类现象称为“邻避运动”（参见本刊2011年第45期“‘邻避运动’在中国”）。

“邻避运动”最早出现在城市化进程中的欧美国家。起因是，垃圾处理厂、变电所、核能站、精神病院、监狱、殡仪馆等设施，时常遭到附近居民的强烈反抗。居民的诉求通常是“别建在我家后院”（Not in my back yard），居民希望保护自身生活领域，免受具有负面效应的公共或工业设施干扰。中文一般将此情形译为“邻避”或“邻避情结”。

美国、日本和多个欧盟国家，以及中国台湾地区等，最终通过严格的环境排放标准，透明的公众参与制度，以及对设施周边居民进行市政补贴（如建绿地、图书馆、就业优惠等措施），在一定程度上缓减了此问题。而在中国，这三方面均未成为制度，冲突因此不断。

张益认为，中国因垃圾焚烧项目引发群体性事件的根本原因在于，原有垃圾焚烧厂标准偏低，管理力度不够，造成烟气超标、臭气扰民的现象。

另两个重要原因，一为土地价格、房产价格持续推高，加重了居民对于环境质量的要求；二为二噁英的污染引起居民的恐慌。他认为，二噁英污染目前有可能被人为放大了。

张益还谈到第四个不可忽视的原因——相关地方政府过去定位不当，招投标过程不规范，使得垃圾焚烧企业的运行管理上不够规范。他说，对于新建和已建的垃圾焚烧厂，应该严格监控、严控污染。

未准备好的标准

虽然各地的垃圾焚烧项目正在大干快上，但是垃圾焚烧项目如何管理、如何避免各种污染，却还没有一个明确标准。由环保部牵头修订、原定在2011年内出台的《生活垃圾焚烧污染控制标准》，已经失约。

“本来2011年应该颁布的，但又有了新变化。”王琪说。这一标准的制定非常困难，要考虑环境影响，又要考虑技术限制，还要考虑公众影响和社会稳定，“压力可想而知”。

中国现行的标准，是上世纪90年代末制定、2002年实施的。王琪指出，当时这个标准在国内没有适当的参考对象。即便定了标准，比如二噁英的排放标准，其实也无法控制。

王琪认为，现在看，原有标准部分限制不合理、使用范围对象不清，而且过分强调尾端控制，即对排放量的控制，不适应垃圾焚烧的工艺特性和污染特性。

对上述内容，王琪的研究团队已经提交了修订建议，其中对烟气、氮氧化物、二氧化硫、氯化氢及重金属的限值都有大幅度降低，尤其是对于公众最为关心的二噁英，限值也从1ng-TEQ／立方米，降低到0.1ng-TEQ／立方米（ng-TEQ，以纳克计的毒性当量）。

“但这些限值仍然是针对尾端控制的。”王琪说。由于垃圾焚烧炉主要在开机和关机时污染最大，因此他们建议在操作过程中，在开机后将炉内温度升至规定温度后，才开始投料；而在关机后，仍然需要继续鼓风三个小时，维持炉内的温度。

对于引起广泛争议的选址问题，新的标准（征求意见稿）并未有太大改观。根据此前标准，生活垃圾焚烧厂选址需符合当地城乡建设总体规划和环境保护规划，并符合当地的大气污染防治、水资源保护、自然保护的要求。新标准在此基础上，添加了一条新要求：在选址时，至少要对三个备选厂址进行环境影响评价后，通过合法、科学的程序来选择、确定。

同济大学污染控制与资源化国家实验室的赵由才教授告诉财新《新世纪》记者，对于垃圾焚烧项目与居民区最小边界的规定，新的标准仍然是300米。

300米的标准，是参照2008年9月环保部和国家能源局联合发布的《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》确定的。赵由才认为，这个距离应该在3公里。他说，其实300米范围内污染并不大，反而是1公里以外污染最大，超过1公里以后衰减比较快。

学者普遍认为，新标准征求意见稿中极大的缺陷，是仍然未将公众参与和认可作为垃圾焚烧项目落地的前提。不管在主烧派还是反烧派看来，垃圾焚烧项目与周边居民的和谐，在中国就是一个无解的难题。

中国的主烧派，曾经通过援引欧美的数据，来说明垃圾焚烧厂二噁英排放程度很低。

数据显示，根据美国环境署（EPA）统计，美国生活垃圾焚烧发电厂二噁英年排放当量从1987年的1000克下降到2002年的12克。在1990年德国生活垃圾焚烧二噁英年排放量约占全部的近三分之一，而到2000年，这一比例下降到不足百分之一。

但是，这只能说明美国和德国在治理垃圾焚烧污染过程中取得的成就，无法说明中国现在是处在美国1987年的状态，还是2002年的状态。而且中国环保部门始终拿不出任何关于垃圾焚烧厂二噁英排放量的数据。

几位研究者指出，以中国目前的垃圾焚烧量估算，每年要产生100多万吨的焚烧飞灰。但除上海、广州等少数城市，大多数生活垃圾焚烧飞灰未得到安全处置。即使是焚烧厂设计时提出了飞灰处理要求，但在实际运营过程中，由于焚烧飞灰产生量大，处理费用高或者缺乏处置设施，绝大多数飞灰也未能按要求进行处理，对环境造成极大危害。

争议中潜行

尽管官方存在主烧、反烧两种声音，已建项目污染问题初露端倪，因选址产生的群体事件一再上演，但从“十一五”后三年（2008至2010年）起，中国垃圾焚烧厂却开始大干快上。

专家认为，造成此局面的原因之一是审批权的下放。

垃圾焚烧项目的审批，在中国经历了一个从收到放的过程。2006年6月的老82号文（《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》），将垃圾焚烧发电项目的环评审批权上收到国家环保总局；而2008年9月的新82号文（《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》），又将垃圾焚烧发电项目的环评审批权下放到地方。

上海环境卫生工程设计院院长张益说，2006年6月第一个文件出台的背景，是各地对焚烧环评的把握参差不齐，国家环保总局认为需要集中控制。在收权的两年内，国家环保部门项目审批速度很慢，地方上意见很大，所以在2008年9月审批权再次下放。

此后，中国各地垃圾焚烧项目进入自己的“黄金时代”。一个事实是，现有100多座已建成和在建垃圾焚烧厂，主要是在2008年至今的近四年时间里兴建的。2011年4月，国务院印发上文提到的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，基本认可焚烧成为中国未来的垃圾处理主方向之一。

垃圾焚烧大跃进在中国的上演，其实还有经济利益上的原因，即和发电利益相捆绑。中国的垃圾焚烧项目，绝大多数为垃圾焚烧发电项目，特点是前期投入大、运营成本低，且收益稳定丰厚。其收入来源，不仅包括垃圾处理补贴和售电收入，还包括税收优惠、供热收入、售渣收入等。

据业内估算，垃圾焚烧厂项目投资回收期为8至12年。目前中国垃圾焚烧项目主要采用BOT（建设-经营-转让）和BOO（建设-拥有-运营）两种模式。两模式对投资方的特许经营期一般均为25至30年。这相当于投资方最多可以净赚22年。

以北京市朝阳区高安屯垃圾焚烧厂为例，其处理垃圾量为1600吨／日，全年53万吨，年发电2亿度，上网电量1.6亿度，售电收入为1.04亿元，折合每吨垃圾发电收入195元。经济效益不仅比卫生填埋和堆肥高，和许多其他行业相比利润也非常丰厚。

知情人士透露，过去有些垃圾焚烧厂为了提高发电量，故意在垃圾中掺煤，以赚取高额电价补贴。

财新《新世纪》记者得到的最新消息是，近期各地不少垃圾焚烧发电项目，为规避公众对垃圾焚烧的敏感，将项目改称“某某某生物质发电项目”。对此，有关专家指出，中国垃圾焚烧的出路，应当是严格的标准和透明的管理，以及合适的补偿，这样才能让附近居民与这些设施和谐共处。